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| 圖片取自：林智堅 |
近日新竹市林智堅市長拋出「新竹縣市合併、並升格為第7都（直轄市）」議題後，引發社會諸多討論。
正面見解認為新竹縣市合併、並升格為中華民國．台灣現行體制下第7個直轄市後，不僅能夠統合大新竹地區的都市建設作通盤規劃，更能改善新竹縣市長期為政府貢獻上千億元稅收、但2縣市每年所獲統籌分配款加總卻不到新台幣百億元的窘境；甚至苗栗縣地方也傳出「希望新竹縣市合併升格能納入苗栗縣」的聲音，希望能夠將苗栗縣納入以作整體規劃。
但也有論者反對林市長的主張。某些人反對新竹縣市合併升格，係出於選舉實務的考量因素，或認為民進黨支持新竹縣市合併是政治自殺，將民進黨優勢微弱的省轄市與民進黨鮮少勝選獲得執政權的縣合併，平添選舉難度；或有論者認為新竹縣市合併升格，係林市長在2屆新竹省轄市市長任滿後，有意仿效台中市的「胡志強模式」，競選升格後的大新竹直轄市市長一職。另有論者認為，縣市一味追求升格直轄市效益可疑，而且將加深難以爭取升格的縣市與各直轄市之間的財政資力及其他各種資源的落差；也有人認為問題癥結不僅出於縣市行政區劃，更存在於「財政收支劃分法」及因此而生的現行「統籌分配款」法制上。
的確，目前新竹縣市存在以下幾項困境，進而致使部份論者產生「新竹縣市合併並升格為直轄市，將會是這些困境的解方」的想法：
1.新竹市能夠用於都市計畫重劃發展的素地，受限於歷史等因素，目前大多是座落於新竹市境內、但卻為新竹縣府所有的土地，而新竹縣府也不願輕易出讓縣產，以作為新竹市府都市發展之用。
2.隨著新竹科學園區的發展及新竹縣市人口的持續增加，新竹縣市已經到了「必須整合2縣市都市計畫及綜合發展規劃，方能妥善安排大新竹發展」的程度，而不能僅依賴市或縣單側。
3.而以上的都市計畫或區域規劃等種種需求，也必須投入相當的公共建設作為配套。
不過，1999年修正後的「財政收支劃分法」在第8條（國稅）、第12條（地方稅）及第16-1條等條所共構出的統籌分配款制度設計，明顯有利於升格為直轄市的行政區，而不利於仍受台灣省轄屬的縣市。
在統籌分配款的現狀下，直轄市每年可獲統籌分配款少則190億元起跳（例如2017年台南市獲192.38億元、桃園市獲194.06億元），多可達400億元以上（例如台北市近5年內所獲統籌分配款都在410億元～450億元之間浮動）。而未升格縣市每年最多僅有獲100億元者（例如2019年彰化縣獲分配100.5億元），新竹縣市即便加總，每年可獲統籌分配款少則79.31億元（2017年）、多的時候也僅有91.67億元（2019年），落差可見一斑，因此新竹縣市在現行制度下興起「想要縣市合併並爭取升格為直轄市，以爭取更多統籌分配款」的想法，實在是無可厚非。
造成前揭困境產生的因素，跟台灣地方行政位階架構及行政區劃的發展歷程有關。
中華民國．台灣現行地方行政架構及區劃的基礎，係源自於日治時期第7次、也是最後一次全盤性的地方行政架構區劃調整—1920年地方行政區劃改革。
日本帝國依據1894~1895年日清戰爭戰後和約（俗稱「下關和約」或「馬關和約」），自大清帝國處受讓台灣、澎湖群島及週邊附屬島嶼主權後，台灣總督府在領台最初的14年間就對全台灣的地方行政架構及區劃有過6次全面性或大規模的調整（1895年：1縣2民政支部1廳，1896年：3縣1廳，1898年：3縣3廳、3縣下設39個辦務署，1900年將3縣下設辦務署簡併為24個，1901年改設20廳，1909年將廳數由20個簡併為12個），這代表台灣總督府自領台起持續在摸索理想的地方行政架構與區劃，並且多番做出嘗試。
日治第8任、也是首位文官總督—田健治郎任上1920年所進行的地方行政區劃改革，可以被視為是嘗試的結束以及架構與區劃的定型。該次改革將台灣畫為5州2廳，州下設州轄市及各郡，郡轄下由街庄取代12廳時代的各區，決定往後至少100年台灣各縣市的鄉鎮市區區劃基本形貌；廳下轄支廳（1937年花蓮港廳及台東廳管下支廳均改制為郡），支廳下轄區及街。1926年，高雄州澎湖郡自該州獨立升格為澎湖廳，使總督府下第一級地方行政區劃達到5州3廳，此一區劃一直維持到1945年日本帝國敗戰，台灣依據東京盟軍總司令部「一般命令第一號」由中華民國遂行軍事佔領為止。
先不論國際法意義下戰勝國對戰敗國領土的軍事佔領及主權讓渡各自定義及要件為何，以及以蔣介石為最高領袖的中華民國國民政府在1945年前後與作為同盟國之首的美國之間，就戰後台灣的主權歸屬與統治到底存在什麼樣的默契與暗盤的問題（意者若有興趣可自行參閱台大歷史學系陳翠蓮教授的著作「重構二二八」），可以確定的是：中華民國國民政府在戰爭最末期起，即已著手規劃戰爭結束『接收』台灣後的台灣行政區劃。
在經過1945年戰爭結束前後2份近乎空想與狂想的行政區劃—亦即該年4月台灣調查委員會所提「台灣行政區域研究會報告書」、以及同年8月中央設計局所提「台灣省各縣市行政區域劃分計畫草案」—後，1945年10月底正式掛牌運作的「中華民國台灣『省』行政長官公署」，最初的台灣地方行政架構形同照搬日治時期形制，將5州3廳悉數改制為縣、並將扣除掉宜蘭市及花蓮港市後的9個州轄市改制為省轄市，因此形成8縣9市的行政區劃；至於日治時代的郡及原本澎湖廳管下的支廳則被改制為區、郡下的街庄則分別被改制為鎮及鄉，因此戰後初期中華民國治下的台灣地方行政架構係採「省—縣—區—鄉鎮—村里」五級。
不過這樣的架構與區劃，無論長官公署與其組織法上後身台灣「省」政府、抑或是台灣人各界菁英，均對此頗有意見，因為各縣及各市之間的人口規模及財政資力迭有落差，但實際上的調整規劃則必須要等到長官公署改制為省府、省府運作上軌道後，1949～1950年間相關各方提出的台灣各縣市行政區劃調整案有以下幾種：
1.1949年省府民政廳版「台灣省各縣市行政區域調整方案」
該方案基調為不動原有8縣各自界線、將西部5縣各自拆分成2~3縣，除了部份縣市名稱及縣治所在地以外，已與最後確定方案並無二致。1950年1月初省參議會臨時會所通過的「台灣省行政區域調整方案」，也以省民政廳方案為基礎，僅就部份縣市名稱及縣治所在地進行局部調整。
2.「地方自治研究會」版調整方案
該研究會係由省參議會（臨時省議會及正式省議會前身）劉闊才參議員提案、由省參議會與省府民政廳共同發起，並由省府負責聘任委員及其他幹部，在1949年9月提出該研究會版的調整方案。該方案與省民政廳方案本於同一基調，兩者間的最大差異在於該方案僅將原新竹縣拆分為2縣、而非省民政廳版的3縣。不過該方案最後並未在1950年1月召開的省參議會臨時會獲得決議採納。
3.「地方自治實施督導委員會」變更版方案
該委員會係台灣省府在1950年7月27日依據中華民國行政院在同月12日公佈「實施地方自治調整縣市行政區域案核定辦理原則6項」的第1項原則所成立，主要任務之一在於協助處理實施各縣市行政區域調整方案。但該會成立當天召開的第一次會議，推翻先前省府民政廳等案「不動原有8縣縣界、僅將西部5縣（即日治時代5州）各自拆分為2~3個縣」的原則，有多達9處進行跨縣市界的區劃調整，其中最為人詬病的是竹山區自南投縣轉劃歸雲林縣，以及高雄縣美濃、六龜等5鄉鎮劃歸屏東縣2處。
最後行政院在同年8月初的第145次院會就台灣地方行政區劃作成決議，仍以省府民政廳—省參議會版方案為基礎進行微調，將台灣「省」重畫為16縣（原台北縣分出宜蘭縣，新竹縣分出桃園及苗栗2縣，台中縣分出彰化及南投2縣，台南縣分出雲林及嘉義2縣，高雄縣分出屏東縣，澎湖、花蓮及台東3縣不再切分）與5省轄市（基、北、中、南、高），僅調整台北、台中及高雄3縣縣治所在地，台北縣治改設於板橋鎮、台中縣治改設於豐原鎮，高雄縣治則設於鳳山鎮。
而新竹市在本波行政區劃調整中，自省轄市降格為新竹縣下的縣轄市，並為新竹縣治所在地。這也為新竹市在1982年重新升格為省轄市後與新竹縣之間就土地等資產所產生的糾葛定下基礎。
台灣「省」的省轄市數目，在台北市於1967年吸收原台北縣所屬6鄉鎮、高雄市於1979年吸收原高雄縣小港鄉升格為院轄市後，1979年至1982年間一度僅剩3個，但1982年新竹市與嘉義市重新自縣轄市升格為省轄市後，省轄市又恢復為5個。
之後最大規模的調整則是2010年5都體制的形成。這波調整除了台北市維持原狀、新北市自台灣省台北縣改制升格以外，原台灣省所屬台中縣市與台南縣市各自合併升格為直轄市，高雄市則吸收原台灣省高雄縣擴大轄境。2014年年底，5都擴大為6都，原台灣省桃園縣升格為中華民國．台灣的第6個直轄市—桃園市。經過以上調整後，中華民國．台灣全境劃分為台灣及福建2省（已被虛級化）及台北、新北、桃園、台中、台南及高雄6直轄市，台灣省僅轄11縣3市、福建省僅轄金門與連江2縣。
筆者認為，新竹縣市目前所面臨的情境，是中華民國．台灣現行體制下地方行政架構與區劃不斷疊加後所產生問題的縮影，依管見約有以下幾大問題：
1.地方行政區劃疊床架屋、結構不一，權責也有所落差。
中華民國．台灣目前下轄2省6市。省雖然已遭虛級化，但理論上仍下轄縣市，形成「省—市—區—村里」及「省—縣—鄉鎮市—村里」的四階架構，鄉鎮市仍有一定的地方自治權限。直轄市的地方行政區劃則是「市—區—村里」的三階架構，且除原住民區以外的區沒有地方自治權限、僅為直轄市府派出單位。以現狀來看，不僅理論上直轄市與非直轄市的各縣市間行政區劃結構位階不一，縣轄鄉鎮市與省轄市下轄區及直轄市原民區以外的大多數區之間，在性質與權限上也存在落差，此般混亂的情況遲早有一天必須獲得徹底且根本性的解決。
2.以統籌分配款為首所產生的財政資力上落差，最後會在直轄市與非直轄市間形成資源鴻溝，進而導致城鄉落差加劇、以及資源大量集中於特定大都市的後果。而這對於台灣的區域健全發展，以及因應極端氣候、地震帶及大屯火山等環境風險等方面，都可能導致負面的後果。
不過，因為現代國家政府等體制的複雜化與精細化，加上選舉及地方建設資源等等的利益考量，雖然自從中華民國．台灣體制走向民主化以來，有多位從政者提出各自的地方行政區劃重整案，但這些方案最後依然只停留在規劃層面、從來沒有一份方案獲得實現的機會。而目前民進黨執政的中華民國．台灣中央政府，面對此次的新竹縣市合併升格論議，也沒有正本清源，建構可長可久、可自現行體制延續到未來台灣結束中華民國體制並正式建國的後地方行政架構及區劃的念頭，觀諸目前府院黨等各方的意向，傾向於由立法院修改地方制度法，將直轄市升格所需人口門檻自125萬人下修到100萬人，並由行政院自上而下地提出方案、指導新竹縣市完成升格作業，這也就是筆者在本文破題時所說的「頭痛醫頭」式思維，只能修補個別縣市當前問題於一時，而未能整體性的徹底解決問題。
筆者推測，若新竹縣市此例一開，可預見的短期未來內，大概會牽動彰化縣及雲嘉嘉3縣市也產生各自申請升格直轄市的念頭，基隆市可能會尋求與雙北合併，屏東縣及澎湖縣可能會動起併入高雄市的想法，理論上仍然存在的台灣省，最後可能只會剩下跑不掉的宜花東3縣吧，如果連宜花東3縣的地方政要都願意打破成見啟動合併升格，大概將會讓台灣省由目前的虛級化狀態走向實質消滅吧，但這樣的發展對台灣來說會有什麼樣的影響、甚至後遺症？讀者不妨一起來思考。
雖然民進黨政府目前看來並沒有徹底解決台灣地方行政架構與區劃困境的打算，不過請容筆者在本文的最後一部分提出筆者的地方行政架構私案吧。
基於台灣在族群及語言的多樣性，以及區域各自統整發展、降低資源集中於單一都會區的政經與環境風險，加上與原民社會和解、以建構新的國家與原民間關係等因素，未來台灣國家的憲制在權力分立的垂直面向上，其實未嘗沒有實施聯邦制的條件。
比較現有聯邦制國家們的形成過程，以形成過程中的主要作用力向性來講，可以分成由上而下與由下而上2種，前者以德國為代表，後者則可細分為新大陸(或次大陸)拓墾國家型以及歐陸型2種子類型。
德國現代聯邦國家的形成，是在1867年普魯士王國合併多個邦國形成北德邦聯、北德邦聯進而於1871年與南德數邦國達成合併協議後所形成的德意志國(Das Deutsche Reich)的基礎上，經歷過納粹時代的消解與壓抑後，於德國戰敗後的4國分區佔領體制中，在美、英、法3國佔領區各自的軍政當局指導下重新組建各邦而發端的，以致於德意志聯邦共和國於1949年成立後所建構出的聯邦制度，存有相當程度的由上而下指導與揉合他國制度的色彩。
而瑞士則是在數百年的歷史中，由阿爾卑斯山北麓的複數邦國逐漸形塑整合而成，係歐陸由下而上形成聯邦制國家的案例。
至於美國、加拿大與澳洲等新大陸/次大陸國家，則是由下而上形成的拓墾型聯邦國家。這幾國是從僅有當地原住民居住的半素地狀態，經過移民與拓墾而漸次形成州一級自治體的建制，並由各州透過建國運動整合為國家。美國在建國後尚透過繼續吸納移民的方式持續由東向西拓墾，國土在19世紀中期貫通大西洋與太平洋兩岸，其間並在合眾國憲法為首的聯邦法秩序下，規定出從未建制領地經準州而形成新州的程序，從而使美國本土在20世紀初期形成48州的形制。
而台灣正式建國後，如果要在權力分立的垂直面向上導入聯邦制，衡諸台灣本身的歷史因素、並比較不同型態的聯邦國家形成過程，台灣早已脫離拓墾時期，並在近100多年間的時間由農業社會演進為現代化社會，而且聯邦制度對多數台灣人來說是嶄新的事物、而非在既有歷史過程中自發形成的產物，因此初期導入時宜由社會上層透過憲政及法律制度等層面由上而下地建構。
至於具體的地方自治體位階及區劃，筆者的構想是這樣的：
1.基於台灣的環境風險，台灣不能將政經及媒體等中心悉數放在同一都會區內，所以未來的台灣國家新首都宜仿效澳洲坎培拉聯邦特區模式，在中南部如雲林虎尾、嘉義平原任一鄉鎮，或者是台南仁德高鐵台南站至台鐵沙崙站一帶等地，擇一建立澳洲坎培拉或韓國世宗自治市式的純粹政治機能都市，獨立出來作為首都特區，不受其他任一州的轄屬。
2.原住民居多的北中南山區及花東，可按地區及族群為分野，設立北、中、南及花東4個原民自治州，聯邦政府並應以「山林保育助成金」等名義，給予這幾個原民州財政補貼，以提供這些州財政自立與原民社會復振的經濟上基礎。
3.平原地帶則可依據地域及都會圈等面向分設各州，以健全化各區域的各自統合發展，筆者認為可分為台北、桃竹苗、中彰投、雲嘉南及高屏澎5州，名稱可另議、並交應由各州州民公投做最後決定，現有宜蘭縣的平原地帶要加入台北州或花東原民州，亦應由當地住民公投決定。
4.原中華民國台灣體制已虛級化的福建省下轄的金門及連江2縣，在當地住民公投自行決定主權歸屬前，可暫時設立特別行政區。
5.一般州及原民自治州以下的地方自治體位階，可採「州—郡—自治市鎮—村里」及「州—市—市轄區—村里」的齊一化架構，各位階的單一自治體人口規模可再討論，郡/州轄市及自治市鎮/市轄區亦應各自分享一部分的自治權限、成為具有法定地位的自治團體，自治團體首長與議會議員均應民選。
坦白說這樣的構想還相當粗淺，筆者目前也只是提出初步構想，希望能發揮拋磚引玉的效果，讓更多有識者一同參與討論，為建置新且適合台灣、可長可久的地方自治體架構與區劃付出各自的一份心力。
作者：黃俊倫
台灣人，1980年代出生，成長於民主化的台灣，知識意義上的雜食動物，平時觀察政治社會國際等各種議題，逐漸培養起自己的見解與想法，為了不讓自己變得平庸，目前正在磨練「更精準、有邏輯表達自己的想法」的技藝，同時努力謀取各種資格。
