從武漢肺炎本土疫情看台灣的地方自治體制再造: 2種都市治理模式的浮現、首都減壓/遷都,以及地方自治體重構的芻議
by 黃俊倫

 



台灣自5月11日出現爆發武漢肺炎本土疫情的顯著徵象後,到目前為止已經有逾2個月的時間。在進入三級警戒後的7月17日創下當日僅新增8名感染者的新低點、疫情也確實逐漸在朝收束的方向邁進,三級警戒緩步放寬、甚至降級都已在望的此刻,也差不多到了可以檢討疫情及其背後深層因素的時候。


對中華民國在台灣現有有效統治領域下的6位直轄市市長,以及已被虛級化、但建制上尚未徹底消失的台灣及福建2省轄下的3位省轄市長及13位縣長,一共22位地方首長來說,能夠展現這段期間地方治理能力的最直觀數據,當然是每日的新增染疫人數及其累計。


截至7月19日下午為止,台灣一共有15,429名武漢肺炎確診病例,以縣市分佈而言,新北市6,697人居首、台北市4,721人居次,其他4都與18縣市無一染疫人數破千;以時間點來看,截至5月11日為止台北市僅有13例本土病例、新北市也僅有27例,因此可知2市的絕大多數本土病例都發生在5月11日本土疫情初見苗頭後,雖然另外4都與16縣市的趨勢也大致如此,但都並未出現如同雙北般誇張的發展。


因此,毋寧可以這麼說,從這次武漢肺炎本土疫情的爆發與事態發展,可以看出台灣的地方自治體治理已經出現「雙北 vs. 其他直轄市與縣市」的序列。


以本次疫情為例。


雖然雙北以外的4直轄市與16縣市—尤其是中國國民黨執政的南投、雲林及台東等縣,曾經在疫苗採購等議題上試圖脫逸民進黨執政的中央政府所設定的路徑,行政作業也或有良窳差異,但大致上仍能依循以民進黨執政中央政府及地方執政的3直轄市4縣市所遵行的防疫範式。


這套範式在疫情的損害控制方面,採取「疫調-匡列-隔離檢疫2星期或收治染疫者」的流程,透過疫調-匡列的方式盡可能將染疫者的各圈接觸者都納入範圍中,再依據篩檢結果做進一步處斷、決定這些被匡列者是要隔離14天或收治,這套程序並有防疫旅館、集中檢疫所及專責病床的先期建置與量能擴充、以及行政作業聯繫等等的機制作為背景配套,以期能在匡列者出現時及時給予其適當處遇。


而在遏止疫情繼續延燒的程序方面,民進黨執政縣市也經常開風氣之先,例如就台灣人日常生活不可或缺的傳統市場,導入身份證尾碼單雙號分流制,以減少市場人潮;並在疫苗施打方面展現極高效率,有效列表造冊、一一安排施打作業及相關配套措施,使阿公阿嬤能夠在計程車接駁下免去自力移動的勞頓之苦、並在舒適的環境下接受疫苗施打。而以上的這些模式,也經常被雙北以外的中國國民黨執政縣市主政者照搬,間接使得這些縣市的防疫與遏阻疫情擴散,除苗栗縣一度爆發電子業外勞群聚感染事件以外,大致上均能控制得宜。


但雙北模式相較於前文提到的其他直轄市與縣市所遵循的範式,則不無混亂之處。


台北柯文哲市長與其領導的台灣民眾黨的網路支持者,經常宣稱開放機師自主健康管理的所謂「3+11」是本波本土疫情爆發的罪魁禍首,但他們卻都對台北市萬華區的茶室及阿公店等特種營業場所延宕提昇防疫措施達一年之久、以及萬華區出現首起本土病例時間早於華航機師因違反自主健康管理規定而染疫的種種事實視而不見。


另外,柯市長自5月中疫情甫爆發後、台北市每日新增本土病例尚在數十人的規模時,即宣稱「已無法進行疫調作業」,導致北市府有心繼續進行疫調的基層公務人員與醫療人員,常常無法獲得來自上級的支持,疫調結果因此與實際所需之間出現相當落差,有相當比例的人應獲匡列而未獲匡列,遑論進一步隔離等處理,6月初柯市長宣佈重新恢復疫調後,從北農及環南市場等持續悶燒的群聚感染案中,可以發現台北市的疫調與匡列作業依然相當粗陋,甚至直到6月底才開始上傳疫調資料至中央衛服部疾管署官網,但上傳資料品質如何不無可議、相較台北市染疫人數也明顯不成比例。因此,可以這麼說:台北市在柯市長主政下,未能確實進行疫調、匡列及進一步處置的作業,是導致台北市疫情先前一度持續延燒的推手之一。


而在阻遏疫情繼續蔓延方面,柯市府也不無問題。


例如北市府在市場人流管制遲遲不願仿效民進黨執政縣市首於5月底推動的身份證尾碼單雙號分流制,執意架設所謂市場人流監看系統,然而架設選址或方式不甚得法、能否達成設置目的也不無可疑,遭人引以為笑柄。北市的疫苗施打作業從造冊開始就荒腔走板,不僅有理論上應該早已施打完畢的醫護人員直至7月尚未施打、導致染疫;不願確實造冊,也為「好心肝」門診中心及振興醫院的特權施打疫苗事件創造條件;阿公阿嬤的疫苗施打作業更是從預約登記開始就一團混亂,不僅不願如同其他縣市般造冊、要求阿公阿嬤自行預約,阿公阿嬤必須自力前往施打地點、在炎天下排隊等候,徒增更多不便與風險。更別提北農、環南及第一果菜等市場疫情蔓延一個多月,直至中央介入開設聯合前進指揮所後才逐漸弭平。


新北市雖然成因與台北市容有不同,但也一度造成疫情延燒。


新北市最初在防疫旅館及集中檢疫所等檢疫場所的開設上,進度明顯居於六都尾段班,即便日後建置進度趕上,仍一度因為行政協調作業不及等因素,致使有隔離需求的市民未能在第一時間內獲得安置、甚至新北市還必須將有隔離及治療需求的市民透過防疫公車轉介至外縣市。另外,新北市雖然是由廣篩/普篩派主導防疫,但市府開設篩檢站選址也不無可議,在疫情熱區之一的中和區更是延宕開設作業達一個禮拜以上,不僅導致新北市民必須跨區移動以尋求篩檢機會、徒增染疫風險,更導致中和區疫情未能及時獲得控制。至於新北市的疫調作業,雖然沒有像台北市般一度棄守至少2個多禮拜,但由警察輔助作業,也或多或少仍有疫調及匡列疏漏的問題。


而在防堵疫情擴散的措施方面,新北市府的作法也不無可議。例如侯市長在疫情爆發之初不時提及封城的可能性,導致市民出現恐慌性採購、並因此出現傳統市場等相關場域的群聚感染疫情;新北市府美其名曰「市場自治會自治」,遲遲不願仿效其他縣市已經施行有成的傳統市場身份證尾碼單雙號分流制,導致各區市場一度疫情頻傳;疫苗施打環境也明顯不如民進黨執政的新竹市及高雄市等縣市,一樣要阿公阿嬤輩在大熱天下排隊、徒增勞頓與染疫風險。


就結果論,雙北在這次的防疫表現明顯有愧於2市所獲得的各種資源。


台北相較於其他5都,統籌分配款及補助款最為優渥(2020年共獲524.88億元),新北在6都中也位居第3、僅次北高(同期共獲404.12億元),雙北在財政資源上較其他4都優渥,行政及公衛資源也有一定餘裕,遑論非6都的16縣市,但本次武漢肺炎本土疫情的表現卻穩居全台22個地方自治體的後段班;再加上從6月中以後疫情趨緩的情況逐漸明朗化,6月最後幾天以來,每日新增染疫人數更都在百人以下,扣掉雙北的染疫數據,事實上其他4都與16縣市早就已經有解封的條件,只是中央的陳時中衛服部長為首的防疫團隊希望防疫措施全台一體,所以其他4都與16縣市,甚至是絕大多數循規蹈矩、遵守防疫規定的雙北市民,才不得不陪雙北市長與市府繼續坐防疫監,如此拖累全台民眾,雙北市長難辭其咎。



而雙北防疫拖累全台的情況,也恰好是台灣重新檢討首都減壓、遷都,甚至是地方自治體系與地方自治體再構成的契機。


自1945年中華民國政府以光復之名對台灣開展軍事佔領,台北仍為全台首邑,1949年底中華民國政府因國共戰爭失利而遷台以來,台北更成為中華民國官方的「戰時首都」,因此1967年台北首先升格為直轄市,並長期享有較其他縣市為多的公共建設與財政分配,加上經濟發展偏重台北與週邊區域的緣故,導致台灣發展長期偏重於台北一極。雖然台灣沒有像韓國約一半人口集中在首爾特別市-仁川廣域市-京畿道的首都圈般誇張,但大台北都會圈、加上逐漸與其連成一氣的桃園市,以僅佔台澎金馬約10.16%面積的土地,竟容納全台近4成人口,扣掉北北基桃的山區面積,人口密度及環境負載壓力更是驚人,更別提北北基包含大屯火山、山腳斷層及盆地土壤液化在內的多項環境風險。而本次武漢肺炎本土疫情泰半集中於雙北、甚至因為雙北疫情收束速度而導致解封進度不如預期,影響從農產運銷到餐飲等服務業的景況,也在環境及人口負載壓力等因素外,為台灣首都減壓、甚至遷都的正當性又增添幾分。


關於遷都的問題,筆者的想法是這樣的:不妨在結束中華民國代管體制、正式建國後,將首都遷離台北,或可仿效美國設立華府哥倫比亞特區、澳洲建立坎培拉首都領地,以及韓國成立世宗特別自治市的事例,在台中烏日成功嶺一帶、或者是台南高鐵站~台鐵長榮大學站一帶,設置出獨立於其他廣域地方自治體的市鎮、定為特別自治體,作為未來台灣的首都,此一首都僅作為單純的政治中心,無涉於經濟、金融及媒體等其他機能,其他機能的中心則需要重新進行區位規劃。


而新首都之外的地方自治體也有重新構成的必要。


一種比較簡便的方案是在建國制憲中導入聯邦制,在區劃上部份復活日治時代1920年所施行的5州2廳制,保留5州建制、將花東合併為1州,使台灣在本島上保持6個州的行政建制,同時降低全國政府的事權比例、提升各州的自治事權範疇與財政權限。


但這樣的方案會有忽略1920年以來社會發展帶動人地關係及都會圈區域變化的可能性,所以比較長治久安的方案還是從頭重新做起,擬定好地方自治體的等級位階制度架構、以及各級地方自治體合適的人口規模,而後基於目前實況與未來想要發展的方向,從下而上的重新建構起各級地方自治體。筆者認為可以導入類似日本的模式,設縣/市-鄉/鎮/縣轄市/市轄區-村里(或州/市-郡/州轄市/市轄區-村里,取決於新憲是否明確導入聯邦制而定)三級即可,為減少各縣市人口與因此而生的財政及行政等資源差異,每個縣市的人口規模應以100萬人以上、不超過150萬人為宜,且宜透過憲法及地方制度相關法規的授權,賦予廣域自治體以較現行制度為大的事權與財權。至於跨地方自治體的都會圈若有大型公共建設,則可透過區域聯合治理平台的機制統籌規劃執行。



坦白講,雖然本波武漢肺炎本土疫情目前有明顯收束之象,7月26日後應該可以朝向逐步開放發展,但這次疫情所突顯出的台灣偏重於台北首都圈一極,以及因此派生的首都減壓、甚至遷都與地方自治體再構成等等問題,牽涉層面相當浩大,筆者在此也只是提出非常粗略的架構,希望能夠藉此發揮拋磚引玉的效果,激起更多有意義的公共討論。


作者:黃俊倫

1980年代出生,台灣人,成長於民主化的台灣,知識界的雜食動物,平時觀察政經社會及國際等議題、也慢慢建構出屬於自己的世界觀與對各項議題的觀點,目前正在磨練「更精鍊地用自己的文字將觀察後的想法與觀點表達出來」的技藝,同時一邊工作、一邊為了獲取各種資格身份而努力,以努力不讓自己變得平庸。