國務機要費與其除罪化論議的發展過程
陳水扁前總統於其總統在職期間，因動用國務機要費從事非公開管道外交事務，但因該類外交事務鮮有機會以相關支出發票報帳核銷，為應對會計報帳制度，遂形成蒐集與實際支出無關發票核銷的灰色地帶陋習，終在2006年發生所謂國務機要費案；歷經纏訟，2011年台灣高等法院更一審以機密外交費用大於領用國務機要費金額為由，判決陳前總統國務機要費案並未觸犯貪污罪，其餘部份經最高法院發回更審、目前仍在台灣高等法院進行更二審，雖然陳前總統獲高院裁定在可到庭前停止審判，但陳前總統長子陳致中夫婦、總統府前副秘書長馬永成及前總統辦公室主任林德訓仍因相關偽造文書及洗錢等罪涉訟，纏訟已10年有餘。
探查國務機要費的流變過程與機能，在1950~1960年代的總統府會計科目上分成機要費與特別費2種，於1970年代合併稱為國務機要費，且根據2006年當時行政院主計處(現行政院主計總處)以國務機要費主管機關身份向作為決算後審計稽查機關的監察院審計部所作的說明顯示，「國務機要費具有機密費、機要費及特別費的性質，三者間既無比例分配問題」，所以國務機要費視各年份實務需求，至少有部份能與特別費劃上等號；而特別費本即係各級機關正副首長及公立學校正副校長在法律所容許的公務需要範圍內、經核定許可後而編定的公務及公關費用。
過去，為緩和僵化的報帳核銷制度，行政院曾於1998年與2004年2度作成行政函釋，容許機關正副首長以領據而非原始憑證列報特別費、但以領據列報者以總額半數為限，但由於國務機要費案一併引發對其他機關正副首長等類似作法的檢視與爭議，所以行政院於2006年底發布新的行政函釋，停止適用先前作法，特別費須接受立法機關與審計單位核定監督。
嗣後，為解決一旦全面清查歷任可得支領特別費的各級機關正副首長與公立學校校長，將可能牽連這些公職與其所屬機關學校會計審計等人員，案件恐將癱瘓司法機關等等的相關問題，立法院於2011年修訂會計法、增訂會計法第99條之1，規定「中華民國九十五年十二月三十一日以前各機關支用之特別費，其報支、經辦、核銷、支用及其他相關人員之財務責任均視為解除，不追究其行政及民事責任；如涉刑事責任者，不罰。」，以謀求特別費在2006年底以前的灰色地帶與實務問題在法律層面的徹底解套；之後2013年5月底甚至還因欲對以不實發票核銷研究計畫等經費的大學教授、用不實發票核銷研究費的各級民意機關與民意代表等外觀相似類型的情況一併解套，而引發會計法第99條之1增訂第2~3項的立法爭議，但該次修法卻因烏龍立法漏未列入原訂解套對象之一的大專學校教職，以及擬解套對象之一的民意代表並未如同大專學校教職般有公款公用、公款私用的區分與相對應處理方式的不同(換言之民意代表喝花酒等公款私用以文義解釋來說有解套空間)等理由，導致社會為之嘩然，而旋於6月中以行政院提出覆議案的方式、由立院在臨時會中決議不予維持此等修法。
但對於性質上與特別費相同的國務機要費問題，則因2011年時仍為立法院多數黨的國民黨立委對於明顯受此般法律問題影響的陳水扁前總統與其週邊人士具有近乎於條件反射式的仇恨，因此產生因人設事的心態、卒致國務機要費問題未能透過修法一併解決，之後2013年的烏龍修法，也當然沒有任何國民黨立委願意將國務機要費列入解套對象。2018年5月底時，民進黨的蔡易餘等17名立法委員曾提案修法，於會計法第99條之1增訂「各機關支用之『機要費、』」字樣，以謀求國務機要費問題獲得如同特別費爭議般的一致性解決，雖旋即於程序委員會一讀中排入財政委員會審查，但之後卻無下文、甚至拖過2020年1月底立法院當屆任期屆滿，導致議案進度歸零必須重來。之後蔡易餘委員等人於新一屆立院鍥而不捨，於2020年3月重新提出同一法律修正案、並於今年4月15日起在立院財政委員會進行審查，進而引發國民黨在該委員會強烈杯葛，經朝野協商後決定於4月22日召開公聽會、4月28日再行審議。
 |
| 柯建銘：性質相同，特別費能除罪化，國務機要費為何不行？ 圖片取自：柯建銘臉書 |
從憲法平等權的角度看國務機要費除罪化
以憲法平等權的角度來說，「等者等之，不等者不等之」、同一性質之不同事物應作相同之處理是最最基礎的要求，中華民國憲法第7條「中華民國人民，無分男女、宗教、種族、階級、黨派，在法律上一律平等。」正是平等原則的體現。如果將陳水扁前總統等涉案人士、國務機要費與會計法第99條之1的相關問題以一個憲法問題的角度來進行剖析，可以做出如下推論：
1.姑且不論「中華民國(以下簡稱ROC)」這個存在的國際法實質上地位，先用類似1952年日華台北和平條約「將台灣人視為中華民國國民」的方式來處理，陳水扁前總統與其他國務機要費案的涉案者，除了種村碧君(李碧君)持有日本國籍以外，均有中華民國國籍，且晚近的平等權學說已有向天賦人權、普世人權及國際法通行國民待遇等原則發展的傾向，前揭ROC第7條所列舉的平等面向也應該僅理解為例示列舉，並不代表其他面向的平等權即不受到ROC憲法以降法秩序的保障，所以無論是陳前總統或其他涉案者，均應有受一致平等的實體法律規制及正當法律程序審判的權利。
2.以源自於德國聯邦憲法法院的「禁止恣意原則」之作為平等權案件的審查基準為切入點，立法者若欲對相同事務作差別性的法律規定時，必須要找出一般社會通念下得以說通、能普遍獲得接受的理由，否則立法者對於相同事務訂立不同的法規範就是恣意妄為、違反平等權。
如前所述，國務機要費性質上除機密部份以外可與特別費劃上等號，且國務機要費的機密費、機要費與特別費性質在實務上來說並沒有固定的比例分配，而具有因應實質所需置宜的情況，所以會計法第99條之1在2011年與2013年2度修法並未將國務機要費納入為解套對象是明顯的恣意立法、顯然在憲法上有違反平等權的問題。
3.立法者固然有權斟酌不同法案的實質上差異與所規範對象的事物本質，進而為不同立法規範的權力，但此等不同規範仍然必須符合「合目的性」原則的要求。
以國務機要費與特別費目前在會計法第99條之1所受到的不同立法與法律效果而言，無論是從事物本質之應然當然、或者是差異待遇與所追求目的之間應具有合理關聯的「合目的性」原則要求的審查標準來看，兩者在事務本質上並未有應該差別立法的理由，也看不出特別費可以透過2011年的會計法第99條之1修法解套、但國務機要費卻沒有獲得解套的差別待遇，法律上有什麼合目的性可言，「特定政黨所屬的立法者與其支持者，對敵對政黨特定政治人物的仇恨」並不是可以對相同類型事務進行差異化立法的正當事由。
4.以作為平等權審查基準之一的法律體系「體系正義」的角度來講，司法院翁岳生大法官於釋字455號解釋協同意見書中對「體系正義」原則有完整的闡釋，茲摘抄如下：
「按立法者於制定法律時，於不違反憲法之前提下，固有廣大的形成自由，然當其創設一具有體系規範意義之法律原則時，除基於重大之公益考量以外，即應受其原則之拘束，以維持法律體系之一關性，是為體系正義。而體系正義之要求，應同為立法及行政所遵守，否則即違反平等原則。」
如果將「2011年的會計法第99條之1修法將特別費在法律責任上的解套」認定為係前揭「具有體系規範意義之法律原則」，僅以深受(與特別費本質上係同一事務的)國務機要費並未在法制上解套影響、進而遭受訟累等不利益的陳前總統等人，是當時立法院多數黨國民黨與其立法委員在政治立場上的仇視對象為由，而不對國務機要費作同一解套，這樣的作法並沒有任何重大公益考量可言，換言之，泛藍立法者與其支持者對陳前總統、其家人與僚屬的「眾曰可殺」式仇恨，並非可以被認為是重大公益考量的理由。因此，我們可以這麼認定，國務機要費未能在會計法第99條之1的規定中獲得與特別費同等的法律責任上解套，立法者對此明顯有違反體系正義的情形。
4.以美派憲法學者比較喜歡在平等權案件審查中闡述的「差別待遇合理關聯性」原則的角度來說，特別費能獲得2011年會計法增訂第99條之1的法律責任上解套、而國務機要費未能獲得同一條文解套，並未能從此般立法上的差別待遇看出什麼規範目的，遑論「分類與規範目的達成之間的相當程度關聯性」及「關聯性應有的程度」可言。
5.以同樣是美派憲法學者好用於平等權具體案件審查中的「優惠性差別待遇」來說，特別費能獲得前揭解套、但國務機要費則未能，也沒有什麼「制度上給予弱勢族群更多保障或機會，以期改善其遭受的結構性不平等問題」的正當化理由可言，總統的國務機要費及機關正副首長與學校正副校長的特別費並沒有什麼強勢弱勢或結構性不平等的問題，所以這部份沒有再進一步說明下去的必要。
結論
綜上，國務機要費本質上與特別費具有高度重疊性，且國務機要費獨有、特別費所無的機密費，在實務的比例上並無法以恆定一致的標準加以切割，所以立法上將兩者作同一處理有其正當性；特別費已於2011年因會計法修法增訂第99條之1而獲得法律責任等的解套、但國務機要費則無的情況，確有違反憲法平等權要求的情況，國民黨長期在立法院中遲滯此等修法並無任何法律上的正當理由可言，所以本屆民進黨試圖透過修法方式矯治此一憲法上的不平等狀態，在法制層面上應予肯定。
（專欄屬作者個人意見，文責歸屬作者，報臺提供意見交流平台，不代表本社立場。）
作者：黃俊倫
1980年代出生，台灣人，成長於民主化的台灣，知識界的雜食動物，平時觀察政經社會及國際等議題、也慢慢建構出屬於自己的世界觀與對各項議題的觀點，目前正在磨練「更精鍊地用自己的文字將觀察後的想法與觀點表達出來」的技藝，同時一邊工作、一邊為了獲取各種資格身份而努力，以努力不讓自己變得平庸。
