抗中保台有法系列三:代理人法的意義
by 柳橙


當立院將幾個不同版本的「中共代理人」相關法案送至委員會,順利完成一讀時,國民黨團怒嗆「即日關閉朝野協商大門」,中共國台辦則稱:「這是白色恐怖死灰復燃」。

國民黨團表示,民進黨的中共代理人修法版本儼然是「刑法100條」復辟,違反言論與新聞自由,也將影響在中國工作的台商與求學台生權益,更違背民進黨建黨精神,若蔡政府執意大開民主倒車,為操作選舉而強行在本會期推動修法,國民黨團只能關閉朝野協商大門做為反制。

中共國台辦發言人馬曉光則回應,所謂「中共代理人」修法,就是白色恐怖死灰復燃,其目的在於全面煽動兩岸對抗、製造兩岸敵意,打擊持不同立場的黨派團體人士,恐嚇、懲罰參與兩岸交流的台灣民眾,鉗制島內的批評輿論,完全是出於一黨一己之私,已經遭到台灣社會各界的強烈反對。「我們再次正告民進黨當局,必須懸崖勒馬。」

以下筆者就要談談,到底這代理人法案立法的精神,以及中國國民黨和中國共產黨這對本應世仇,現在卻同聲譴責的內容,會不會成真?

一、守護自由民主憲政的價值秩序

民主制度是目前普遍通行的政治體制,由民眾透過選舉來產生政府的代表與重大政策的決定,每個政黨和候選人都可以透過其政見和言論,在所謂的「言論市場」上競爭,說服選民把票投給他們。但是民主選舉制度也有其脆弱性,歷史上也不乏有民主走向專制的案例,關鍵就是有心人士也可以透過言論市場來進行滲透,透過言論自由去抹黑對手,或是透過歧視特定群體的言論來凝聚友群。

當境外勢力透過代理人,以各種學術、商業或文化活動的包裝,鼓吹對於自己的有利的觀點,打壓不利自己的觀點,以獲取政治影響力,或是利用民主政治給予的參政空間,進而去弱化民主政治運作,甚至進一步危害到國家安全,那防範外國勢力對於本國政治的介入,就成了一個不得不面對的重要課題。

這點在國外也有類似的制度設計,例如美國早在1938年就制定《外國代理人登記法》(Foreign Agents Registration Act),澳大利亞則於2018年訂定《2018外國勢力透明化法案》(Foreign Influence Transparency Scheme Bill 2018)。


二、大法官解釋第499號所提供的立法基礎
雖然國外已經有代理人登記制住或是境外勢力透明的立法例,但關鍵還是在我國對於這種「境外勢力滲透我方的各種組織」,或是「利用民主政治進行傷害我們的民主政治」的行為,能否找出一個合於我國法治規範的依據。

大法官在釋字499號解釋理由書中提到︰「憲法條文中,諸如:第一條所樹立之民主共和國原則、第二條國民主權原則、第二章保障人民權利、以及有關權力分立與制衡之原則,具有本質之重要性,亦為憲法整體基本原則之所在。基於前述規定所形成之自由民主憲政秩序,乃現行憲法賴以存立之基礎,凡憲法設置之機關均有遵守之義務。」

這段釋憲文很清楚地提到,整套賦予國家權力基礎的憲法,是依附在自由民主憲政秩序之上,一旦自由民主的憲政秩序被侵害,那整套憲法存在的根基也將難以為繼。因此,由憲法賦予權力的所有政府機關,都應該共同遵守和維護我們珍貴的自由民主憲政秩序。


三、「透明化模式」和「禁止模式」



在確立了政府確實可以為了防衛自由民主的憲政秩序,採行必要立法與措施後,我們把焦點再拉回來,談談究竟該如何管制境外勢力的滲透和侵害行為。

目前參考外國立法例,主要有兩種途徑,分別是「透明化模式」和「禁止模式」。前者是境外勢力一旦要進行特定的行為,政府可以要求其進行登記,並且清楚說明資金來源;後者是直接禁止其為特定的活動或是言論。兩種模式並沒有互斥,也有針對不同事務領域或是程度進行交互搭配,可參考筆者整理的表格(如下)。

不過,問題還在於,到底代理人法案會不會變成新的白色恐怖?

在透明化模式下,國家賦予的是登記和申報義務,如果不履行或是過程中有虛偽不實的行為,才會被處罰。這只是賦予自我揭露和說明的義務,並不是直接限制行為,雖然在澳大利亞和美國的案例中,不乏有使與境外勢力接頭者,因為無法提供相應資料,而提前中止與境外勢力的合作,或是境外勢力為了擔心自己的勢力曝光而提前撤離的情況,但整體而言,就像要求食品業者要標明製造商、產地和成份一樣,在充分揭露之後,剩下就交給消費者自行決定要不要購買。

而禁止模式的限制就更嚴格,直接禁止代理人進行特定的行為,引起的疑慮也大,這筆者寫作的前日,民進黨團又宣佈將推出「反滲透法草案」,根據媒體報導,草案內容共11條,直接管制行為,不以身分別來管理,由於現行「政治獻金法」、「公民投票法」、「遊說法」及「公職人員選舉罷免法」等,均已禁止境外勢力從事相關活動,「反滲透法草案」主要是對違反者加重其刑,這就是很典型的禁止模式立法。

因為給予政治獻金法、鼓吹公民投票,或是進行法案遊說法,都是政治參與的一環,因此直接禁止政治參與,就必須接受嚴格的檢驗。限於篇幅,筆者在這邊簡單說明,這個立論最核心的概念:國家可以排除外國人參與其民主政治。這不是民主政治體制的缺失,而是用以維持國內政治共同體的理念,也是國家主權必要行為。更直接的說,國民是形成國家主權的來源,如果你不是該國的國民,那你自然就外於國家的主權,那國家當然就有權力去制止一個外國人對於內國政治的介入和干預,只是限制的對象和內容必須要具體特定,而且法律的要件也要更為嚴格。

因為政治參與被視為「言論自由」的一種,因此一般都會認為當這樣的行為將會對社會造成明顯而立即的危險,國家才可以禁止這樣的行為,例如說,境外勢力透過國內的代理人設立政黨,試圖以參與選舉的方式取得政治影響力,等於將實質地奪取本應該限於國民的參政權,這時候國家就可以直接禁止這樣的行為,必要時更可以進行處罰。

總而言之,即使是管制程度最高的禁止模式,也都在外國的立法和實務中,有具體的法學和政治學上的基礎,並非恣意的亂立法,更不是試圖讓白色恐怖再現。有興趣的朋友,可以進一步參閱由尤美女委員等所提出的境外勢力影響透明法草案總說明,可以更深入的了解代理人登記,境外勢力揭露制度的法理基礎。

以上是對於目前「中共代理人」相關法案其法理依據的介紹,下一篇將會針對談談第九屆立法院最後一個會期,目前仍在審議的法案,將何去何從的問題。



作者簡介:
柳橙,清大科法所畢業,曾和所有法律人一樣專注於國考,現在只想要顧太太和兩隻狗狗。