三、務實外交:李登輝時期
李登輝時期,雖然也撼動不了中華民國國際地位低落的事實,但他卻透過「務實外交」,將邦交國從24國增加到29國。何以如此?
國際上的狀況是,這時候的中國,仍在改革開放的初步,且經歷了1989年天安門事件。其後,鄧小平1992年南巡講話,確定中國繼續走市場經濟的道路。使得美國在整個1990年代,都致力於將中國整合到國際的經濟體系。鄧小平在國際和國內問題上「先經後政」的政策,使得中華民國邦交國沒有受到中華人民共和國太大的影響。儘管其對台政策仍強硬,但當時中國的國力,不足以用金錢買邦交國。
中華民國政權卻有這個條件,在經濟高度成長的情形下,李登輝透過金錢外交,取得邦交國的增長,諾魯等數個邦交國就是用這種方式取得。此外,李登輝在「一個中國」問題上,已經不像蔣經國那樣堅持法統了,1991年終止「動員戡亂時期臨時條款」,明確將中共「去內戰化」。這也是台灣得以較為彈性取得邦交國的重要條件。
這階段的邦交國變化,仍是國際情勢為主要因素,外交政策為輔助因素。
四、邦交國只減不增:從陳水扁到蔡英文
從陳水扁到蔡英文的三位總統任內,中國已經正式崛起為經濟大國。一旦成為經濟大國,就有經濟的籌碼可以在外交上使力,若要比金錢或撒幣,台灣肯定是要居於劣勢的。
陳水扁任內八年(2000年到2008年),邦交國數字從29國減少到23國,但其中變化是,減少9國,增加3國。主要原因是,中國一向將陳水扁視為台獨總統,因此並不理會陳水扁上台時提出的「四不一沒有」。這使得陳水扁在第一任期中間開始走幾近路線,提出「一邊一國」,同時在外交上,採取「烽火外交」。
那時候剛加入世界貿易組織的中國,在外交上面,開始採取積極挖角台灣邦交國的舉動。然而,陳水扁也回敬以金錢挖角。
馬英九總統的八年任內,只斷交了一國,就是甘比亞。然而,此時台灣的外交處境,也必須依附於國際和兩岸的局勢下。馬英九對中國方面的「一個中國」原則,採取「一中各表」的基礎。同時在外交政策上,採取「活路外交」,以維持和中國之間的兩岸關係為基礎考量,盡量不去觸及「一個中國」問題,藉以換取國際空間。
自然而然,此時的邦交國數字變化較小,是基於兩岸互動的緣故。然而,值得一提的是,馬英九第二任期,是中國現任領導人習近平掌政的時期。這時期開始,中國的整個全球戰略佈局,才開始有巨幅的調整。
蔡英文總統上任三年多,若光看邦交國數字從22國遽減到15國,會認為是蔡英文維持邦交國不力。然而,若從國際局勢審視台灣外交,則會有更清楚的理解。因為若以政治光譜來看,蔡英文的統獨光譜較陳水扁靠近中間,但斷交的幅度和速度都比陳水扁八年任期快很多。顯然,不能將原因歸咎於總統的外交政策,而是另有關鍵原因。關鍵就在於,蔡英文任內,是中國和美國在國際上的外交政策,劇烈調整的時期。
美國方面,從2017年底,美國白宮發佈的「國家安全戰略報告」,已經明確將中國視為美國最重要的「戰略競爭對手」,川普政府這一年多的貿易戰,也顯示美國對中國崛起的警戒。從最近美國國內朝野兩黨對中國的態度來看,無論是行政部門的外交系統,或者是立法部門的民主共和兩黨,都以對抗中國、遏制中國崛起為目標。
中國方面,習近平在2013到2018的第一個任期內,已經成功鞏固了其領導地位,將剛上任時一再強調的「中國夢」、「中華民族的偉大復興」,準備付諸實踐。經濟上,得力於前一任領導人胡錦濤將中國於2011年成功轉換成世界第二大經濟體,習近平在上任後,立即提出「一帶一路」的全球經濟戰略佈局。此外,李克強總理在2015年提出的「中國製造2025」,也準備將中國的產業轉換成高端技術的產業。
台灣近年來在邦交國上失落於中國之手,主要原因,正是美中爭霸下,中國搶奪全球經濟和軍事戰略要地的結果。近日斷交的兩個太平洋島國,雖然在經濟上對中國沒有益處,然而,在軍事上卻極具戰略意義。中國準備發展成為海權國家,除了爭奪南海控制權,更要突破美國在太平洋的島鏈封鎖。這兩國正好就位於第二和第三島鏈之間,其戰略意義極為重要。
從戰後歷任總統到現任總統,台灣作為一個小國,在國際政治上逐漸失去邦交國。儘管總統的特定作為,會有一定影響,但幾乎撼動不了大局。主要原因,仍是美中角力下被決定的命運。
面對這些局勢,台灣民眾應有何種態度?很簡單,認清敵我,團結對外。至於政府應該採取什麼作為?必須在夾縫中尋找戰略一致性,尋求政治上的生存,並對外發展實質的民間關係,等待歷史的重要時刻。
作者:Augustine Liao
政治學研究生,主要研究興趣包含:當代中國政治思潮、政教關係、比較政治、近代英國思想。論政的基本原則是,以人權、民主和法治為基本原則,檢視一切政治事務。觀察政治的角度,試圖兼顧歷史脈絡和宏觀結構的比較。面對當前國內政治現況,則是:以「公民民族主義」整合分歧的認同,以「永遠的在野者」態度檢視所有執政者,以「我們是一個共同體」面對外交問題。