「瓦格納」傭兵化的公務員退撫新制再續
by 馮惠平

 



本月初寫了一篇評論公務員退撫新制的文章,在「二次年改或許只是遲早問題,且讓我們觀察後續發展」的結尾下,沒想到迴響熱烈。一轉瞬間,有在官網上嚴正駁斥的,有在臉書上開示說教的,更多的是私下留言加油打氣的,這是過去寫文章從來沒有過的體驗。我很好奇,僅是因為文章的標題過於辛辣?某些論點不被接受?某些批判點出了關鍵處?這些反映竟急呼呼的出現!

    提筆前,個人躊躇了一些時日,「寫」與「不寫」兩種聲音反覆出現在耳畔,猶豫不決。繼續「寫」,可能會助長更多的攻擊言論;「不寫」,又覺得有點過不去。直至最近兩天,國際華人巨星COCO李玟自殺,大肆傳播的新聞中所揭出10多年前令人稱羨的「世紀豪華婚禮」,與自殺後「送醫積極搶救」兩種畫面在腦海中浮現,才決定再度提筆。畢竟,拋磚引玉,本是寫此文的初心。針對諸多批評指教,以下就個人觀點回應如下:


一、確定提撥(DC)制並非穩賺不賠

    連小學生都知道,所謂「確定」就是保證零風險,如果當中有千萬分之一的風險,就不叫「確定」。基於盈虧自負原則,政府針對「確定」提撥(DC)制,就是僅保證按月提撥一定金額至個人專戶供基金操作。至於實際退休可領多少,純粹是個未知數,沒有人能說的準。說白了,當你退休時,如果投資基金多賺就多領,少賺就少領,賠錢則最多只能保本。

    去(2022)年股市大跌4千點,私校退休撫基金報酬率全年赤字,其中投資「積極型」最慘,其於9月份竟慘賠15.46%;「保守型」稍好,6月份也賠掉了6.51%;「穩健型」介於兩者中間,賠得也不算少,平均約在9%上下,總計一整年下來就把過去幾年賺的賠掉了大半。可見,投資皆有風險,任誰都不能保證穩賺,政府當然也不能。因此,不論在官網、媒體或個人臉書上所勾勒出的美麗願景,皆屬空話,不可盡信。仔細想想,DC制果如政府或學者專家描繪的那麼美好完善,政府對於武職公務員(自願役軍人)不是也應該加碼跟進、一體適用?

    另一方面,截至去年底,政府對軍職年改補撥支出已高達數百億元,明年起又將補撥公務員退撫基金,豈非由「儲金制」重返「恩給制」的老路。此種開倒車行徑,算不算將差額轉嫁給全體納稅人?算不算不遵守一些人口中自以為是的「天條紀律」?執政者在對軍公教退撫儲金喊窮的同時,往往又提出許多增加財政負擔的「未來計畫」如:8年8千8百億的「前瞻計畫」,加上各種公共支出所涉及舞弊(貪腐)與浪費情形,在一般人的想法中,這或許才是造成國家財政危機的罪魁禍首。

    此外,吾人須認清上述「穩健型」和「積極型」基金在現行制度上的設計純係盈虧自負,不像多數先進國家退撫制度,設有相對撥補一定比例金額等鼓勵誘因。嚴格來說,是類儲金投資並非屬第二層職業年金範圍。加碼投資這類儲金,是具有理財上相當風險的。自購第三層商業儲蓄保險,反而固定報酬率保證都在3%以上。若再考量第一層公保年金不足、餘命保險(延壽)年金保費須自行承擔,加上長壽風險及通貨膨脹等種種不可測因素,奉勸公務員應當儘早自謀理財保障,否則未來的退休生活勢必受到影響。


二、公務員忠誠要求與公立學校教師不同

    國家對公務員負有給予俸給、退休金等照顧其生活及保障其權益之義務,公務員對國家則負有忠誠與執行職務等義務。此一「公法上職務與忠誠義務關係」意旨,已明確揭示於大法官釋字第433、596、618及637⋯⋯等多號憲法解釋中,於茲不贅。在法律層次上,國家對於公務員忠誠之要求,散見於公務人員任用法、公務員服務法、國籍法、兩岸人民條例及刑法等相關法律條文中。其中公務人員任用法第4條首揭:「各機關任用公務人員,應注意其品德及對國家之忠誠……。」展現國家對於被任命為公務員者忠誠度之最低要求。公務員服務法第1條進一步明定:「公務員應恪守誓言,忠心努力……。」據此,每位初任機關公務員均須簽署服務誓言,以示忠誠。其他如刑法第120條甚至規定:「公務員不盡其應盡之責,而委棄守地者,處死刑、無期徒刑或10年以上有期徒刑。」凡此規定,皆明白顯示國家對於公務員有較一般人民為高的忠誠要求。

    基於上述法律規範意旨,公務員無分職務上或職務外行為,亦無分職等高低,上班或下班時間,其全部之行為都必須效忠國家。學校老師則不然,享有充分的教學自由及自主。他們只需要備課、上課及做研究,似未見任何法令規定或契約約定,其應負起較一般人民為高的忠誠義務。筆者也在大學兼課,從沒見過、聽過校長或教育單位長官,可以對老師呼來喝去,像公僕中長官使喚所屬公務員一樣的情形。至於老師們是否有愛國心,純屬個人問題,與本議題探討無關。如此一來,評論者曲解他人文章之意,特別是「公立學校老師對國家忠誠不會亞於公務員」的標榜,或許落入了另一種其口中所謂的「不當連結」吧!


三、一國制度的形成背後皆有其獨特的歴史環境

    論者有謂,德國公務人員職業退休金是恩給制,背後有其歷史環境,是為特例。不禁想問,有哪一個國家制度的形成,不是循著其獨特的歴史脈絡?德、法、日等國,皆係從君主專制體制轉變為民主憲政體制,我國亦然。從而,早期我國人事法制之建構,與民刑法典同時採用歐陸型法系,乃是順理成章之事。

    傳統上,大陸法系國家人事制度寓有「官僚化」、「貴族化」及「菁英化」等色彩。尤其是德國公務員,高社會地位、高退休年金,以致其一流人才多願意留在公部門體系服務。反觀,美國早期脫離英國殖民而獨立,當時北美十三州的人民,受盡其母國與殖民地官吏的欺壓。由於對公務員「官僚化」及「貴族化」傳統體制所懷有的疑懼,美國聯邦憲法對於公務員制度隻字未提。也因此,美國人事行政主流觀點肯認,一流人才並非必要為公務部門所用,任其留於私部門企業發展,或許對於國家貢獻更大。綜觀兩者制度,均有所本,各有所長。

    我國人事體制雖無上述「菁英化」明顯色彩,然長久以來,整體人事制度仍偏向歐陸法制。諸如:公務員級俸、陞遷、休假、生活津貼,乃至退休撫卹等種種設計,均與個人的服務年資及職級高低連動。其目的,不外於招募人才並鼓勵其久任。而今,修法逕將DB制變更為DC制,轉而強調「促進公私部門人才交流」。此消息一出,今年高普考報名人數驟降近5千人(2022年71284人、2023年66302人)。此一改弦更張,是否暗示即將放棄原本「攬才」、「留才」等核心價值?是否刻意降低國家照顧義務?又是否有「弱化」、「勞工化」公務員之嫌。凡此,皆無不可受公評之理,亦將留待歷史驗證。


四、公務員和勞工並非都是白領階級的勞動者

    「按國家為公法人,其意思及行為係經由充當國家機關之公務人員為之。公務人員與國家間係公法上之職務關係,國家對公務人員有給予俸給、退休金等保障其生活之義務,公務人員對國家亦負有忠誠、執行職務等義務。然勞雇關係,則係人民相互間本諸契約自由而成立,勞工為雇主提供勞務,從事特定工作,雇主則給付勞工相當之報酬,其性質為私法上權利義務關係⋯⋯,是公務人員與勞工之工作性質、權利義務關係不同,國家對勞工與公務人員退休生活所為之保護,方法上自亦未盡相同⋯⋯。」 

    上開喻示並非筆者自創,而是摘錄自大法官釋字596號解釋理由書。大法官明確指出勞工與公務員的差異,包括兩者工作性質及權利義務關係等,皆有不同之處。對於本質上不同的事物,理應作出不同的處理,方符合憲法平等原則。公務員和勞工,並非一樣都是白領階級的勞動者,國家的確沒有單獨「超額」照顧自己退休員工的「道德」義務,但有的卻是「憲法」義務。那鄙棄「唯一參照國家就只有『德國』」的評論者,想必在此亦將大法官們直接打入其口中所謂的「社會主義國家想法」大牢吧!

   「行政」在德文稱Verwaltung,英文為Administration ,字面上均有「經營」、「管理」及「執行」的意義。實際上,公共行政的本質不脫「資源分配」,主政者基於其價值觀或某種政治考量,自然有其優先順序的選擇與裁量。也正因此,政府面對目前勞保負債31兆元瀕臨破產的窘況,可以遲遲不處理,反而先拿公務員開刀。只是不知這樣一路拖下去,屆時是一起死,還是又要全體納稅人買單? 

    COCO李玟「世紀豪華婚禮」與「送醫積極搶救」的畫面,讓我突然想起一句台語發音的俚俗謔語:「前暗山盟海誓,隔江昨暝歹勢」,女人對男人婚前的「山盟海誓」聽一聽就好,萬一婚後聽到他說「昨眠歹勢」,就笑笑面對吧!當然,我們無法確知這位華人巨星早逝,是否深受其婚姻生活影響,我們也不懷疑婚姻美滿的可能。畢竟,許多婚姻,在雙方基於承諾的認真經營下,仍以幸福收場。

    古希臘名言:「人不能兩次踏進同一條河流裡」,一切事物都在變動。緩緩時光之流中,有誰能是「真知灼見」的?因此,個人在言說論述時,對於自己的主張,盡量秉持不狂妄、不武斷的原則。前篇的種種批評指教,其中具有建設性的意見、啟發性的觀點,本人欣然接受。至於那些充滿輕蔑的話語、無一正確識見的暗喻,以及神祇般的訓示,寫完此篇後,我棄之如敝屣!有關公務員退撫新制的施行,在不希望「前暗山盟海誓,隔江昨暝歹勢」一語成讖的同時,我仍依著自己有限的理智與素養,認為「二次年改『或許』只是遲早問題,且讓我們觀察『後續』發展」。


作者:馮惠平

輔仁大學法律學系博士、文化大學行政管理系兼任助理教授、台北城市科技大學兼任助理教授


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