今（2023）年6月24日，俄羅斯的瓦格納傭兵集團突然槍口調轉向莫斯科推進!雖然兵變短短一天草草結束，卻已震驚了全世界。此舉凸顯出一個嚴肅而深刻的課題：國家與其受僱的個人或團體間的權利義務關係，是否僅憑一紙契約，便可有效約束雙方的不忠誠行為？
一般僱傭契約關係，擺脫不了利益交換的本質，難買真正忠誠義務。或因此故，早自1929年法國中央行政法院（Conseil d'État）判例，即推翻公務員與國家之間是契約關係的舊見解，而正式建立「法定關係說 」。此說，與我國移植自德國「公法上職務關係」與「忠誠義務」，可謂殊途同歸。就後者忠誠義務而言，不單公務員須終其一生效忠國家，國家對於公務員亦須相對忠誠，負起照顧其退休生活的義務。
去年8月美國眾議院議長裴洛西訪台期間，中共除宣布展開大規模圍台軍演外，我政府機關網站迭遭駭客入侵。對此，行政院全面提升資安警戒，要求各機關每隔一個小時即須回報資安狀況。筆者的朋友擔任某部會資訊處科長，當時科裏僅有一位正式編制公務員，其餘都是約僱人員。這些約僱人員待遇不高、工作時間固定，加上雙方簽訂的契約並未包含份外值勤義務。所以，熬夜值勤工作，只能由科長與另一位公務員二人輪流為之。此例適足以印證，公務員與國家間的公法上職務關係，不同於一般勞雇關係，其忠誠度遠高於一般勞工，具有服不定量勤務的特別義務。
今年7月1日，是一個「值得紀念」的日子，因為就在這天「公務人員個人專戶制退休資遣撫卹法」（以下簡稱本法）正式上路。本法仿效勞工與私校人員退休制度，將原本「確定給付制」（Defined Benefit，簡稱DB舊制）更改為「確定提撥制」（Defined Contribution，簡稱DC新制），並以施行當日以後初任公務員者，為適用對象。兩制最大的差異在於：公務員退休決定領月退休金時，如適用DB舊制者，政府保證給付金額不變（此與基金操作盈虧無關），持續給付至本人亡故為止；適用DC新制者，政府僅保證在職期間按月提撥一定比例金額入個人專戶供基金操作，並於退休時以該筆帳戶累積之總金額攤提給付或定額給付，直至專戶內累積總金額領罄為止。簡單的說兩者差異，前者，活的越久、領得越多（通常活過7至10年即可還本）；後者，不管活得多久，就只領這麼多。
上述試舉實例說明，假設某甲服務年資35年，65歲退休時俸額為薦七功六，如依舊制規定每月退休金至少可領5萬元；依新制規定平均按月至多撥繳1萬元至其個人專戶（政府提撥65%，個人提繳35%），若投資收益不如預期，個人專戶在最差情況下，於退休時可能尚不足5百萬元，以此金額分期15年（65歲活到平均餘命80歲）攤領，每月僅得2萬5千元左右。當然，如果經濟持續景氣，加上投資操作得宜，收益也可能相對增加。但無論如何，舊制對於落實退休公務員之保障，明顯超出新制甚多。
參酌其他國家，德國聯邦公務員退休年金，至今仍維持恩給制，亦即有關公務員退休預算完全由政府編列支應，且立法明定公務員退休金不得一次請領，必須按月支領年金，以充分照顧其退休生活。德國這一種公務員退休制度，可謂十足彰顯出國家一方的忠誠義務。縱使美國聯邦政府對於公務員退休制度的規劃安排，亦仍保持部分成數適用DB制，而非完全採DC制。相形之下，本法自即日起全面適用與私校人員及勞工相同的DC制，美其名為促進公私部門人才交流，實則不斷透過種種手段「弱化」、「勞工化」公務員，罔顧國家對退休公務員亦負有相應的忠誠義務。可笑的是，在本法草案說帖中，主管機關還一再辯稱：「政府照顧義務及公法上職務關係不變」。
這次變革，目前表面上看來，是寧靜的、無煙硝味的。實際上，似乎因真正受影響的主角尚未進塲，或新制適用的日子距今還長，又或現職公務員認為事不關己，並未引發廣泛且深入的探討。然而，不久的將來呢？奉勸適用舊制的現職公務員們哀矜勿喜。以上所存的可能原因一旦隨著時光改變，難保適用新制人員掌權之際，不會調轉槍口，再演一塲「瓦格納」式兵變，朝向「契約化勞雇關係」的道路持續邁進。孔子曾說：「不患寡而患不均」，首次2018年7月的軍公教年改，既經大法官解釋不生信賴保護問題，亦非不得溯及既往，那麼，二次年改或許只是遲早問題，且讓我們觀察後續發展吧！
作者：馮惠平
輔仁大學法律學系博士、文化大學行政管理系兼任助理教授、台北城市科技大學兼任助理教授
