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| 圖片取自：新華網 |
「2019 新型冠狀病毒(2019-nCoV)」爆發至今，全球確診的人數已經超過九萬人，死亡人數也超過三千人。大多數的確認和死亡人數都在中國境內，至今尚未有效控制疫情的擴散。東亞國家的日本和南韓的確認人數也逐漸擴大，日本已經確診281人，韓國的確診人數逼近五千大關，台灣至今確診人數尚未超過50人（中央社）。這次台灣政府對於疫情的有效控制，博得了國人和國際的肯定。儘管後續仍需要維持目前謹慎處理疫情的態度，然而，筆者在此想提出我對這次台灣和中國處理疫情處理模式的幾個宏觀角度的比較觀察。
一、 體制邏輯的差異：民主體制的政府問責VS.極權體制的政治維穩
（一） 台灣方面，民主體制下的政府強調對民意問責。儘管民主體制的施政往往以選票為考量，然而，當遇上重大災害時，卻容不得有一人因為政府效能不彰而喪命。諾貝爾經濟獎得主森（Amartya Sen）在《作為發展的自由》就曾提出一個重要命題：民主體制較容易成功地防止大規模的災難（例如：飢荒）。這是因為民主體制賦予公民基本政治權利，讓他們有參與政治的機會，影響政府決策或迫使政府重視民意。（註1）
這個命題用在台灣處理歷次重大災難事故時是適用的，可以看出，那些無法處理好重大災難的政府，就會遭到民意的抨擊，進而負起政治責任（首長下台或選舉的政黨輪替）。因此，民主的制度邏輯，將會迫使政府更好地處理疫情。這次台灣處理疫情，就有此制度邏輯存在。許多台灣民眾看到中國政府和台灣政府處理疫情的兩種截然不同的模式，紛紛感嘆自己生活在民主體制下，即使民主也有其不完美之處，但卻能真正為人民負責。不管主政者是基於人道考量的高貴情操也好，基於政治前途考量的自利動機也好，因應的基本態度都是，把人命當一回事。
（二） 中國方面，是政治凌駕一切的極權體制。
（1）極權體制原本是毛澤東時代的特色，到鄧小平時代稍微弱化，以技術官僚取代意識型態為主的共產黨幹部。然而，到了習近平時代，又試圖走回毛澤東時代的路線。大致有幾個特色：
首先，是政治考量優先：決策由上而下、由官到民，是由政治領導說了算，而非民眾參與。其次，是意識型態主導：在毛澤東時代，任何違反黨中央意識型態路線的，就會被打成右派、右傾的機會主義，這使得任何官僚要發聲或做決策時，都得先看風向。第三，輿論控制：沒有所謂的言論自由，一切的言論必須由黨中央說了算，是以，中央宣傳部及其所控制的官媒，才是黨中央的重要指標。
以上三點特色，原本在鄧小平時期進行改革開放後，逐漸以削弱意識型態色彩、強化政府部門當中專業技術官僚，同時逐步進行黨政分開等方式，逐漸弱化毛時代的高度政治化的統治模式，代之以經濟發展為主要目標。然而，在習近平上台之後，由於中國已經達到「富起來」的目的，接著就要往「強起來」（富國強兵）邁進。於是，習近平逐漸以「維穩」取代「經濟發展」，將鞏固中共統治當成其首要任務，我們可以看到在習近平任內，開始大力打壓國內各種維權人士，同時更利用新的資訊科技，對人民進行監控。此外，在統治的意識型態方面，習近平更樹立自己個人思想領導的重要性，盼能「與鄧齊名，與毛比肩」。
因此，這次處理疫情的過程中，我們可以看到，習近平處理疫情時，皆是任命政治性質高的官員，完全忽略公衛專業的官員。再加上輿論的宣傳機器一把抓，一切聽從黨中央的指揮領導，這點的線索非常多，一個比較近的例子是2月16日，中共黨媒《求是》雜誌發表了習近平在2月3日講話的全文，講話當中顯示習近平極力澄清早在疫情大規模爆發及武漢封城之前，他就已經做出相關指示。姑且不論這當中派系權鬥的複雜因素，此舉已經顯示中共宣傳機器作為「維穩」的主要工具。
（2）極權體制無法有效治理。
當代中國政治體制是一個中央一統與地方治理無法有效調和的矛盾體制。中國並沒有因為共產黨統治而喪失其傳統大一統的結構。然而，毛澤東統治時期，由於意識到大一統的中央集權結構對於經濟管理產生負面效果，曾經在1956年試圖對地方放權，形成縱向的「條條」以及橫向的「塊塊」。於是「條條塊塊」成了中國政府部門的主要特色，同一個部門，時常由於同時必須對本級政府領導以及同部門的上級領導負責，而形成「雙重領導」的「權責不明」現象。
我們可以看到這次中國疫情爆發至今，起先是武漢市長周先旺在1月接受官媒訪問時，毫不掩飾地說出，起先疫情披露不即時，和沒有獲得上級授權有關。從周先旺談話的線索當中，即可看出，中國政府治理的主要問題正好出在，這種「條條塊塊」下權責不明的行政組織結構，無法真正落實有效的治理。尤其當重大危機發生時，更暴露其弊端。
對這個現象有最精闢見解的，當屬出身自中國、任教於美國史丹佛大學的組織理論專家周雪光。我們直接引用他書裡的文字：
中國政體的突出特點是以中央政府為中心的一統體制。……在這一前提下，中國國家治理的一個深刻矛盾是一統體制與有效治理之間的矛盾，集中表現在中央管轄權與地方治理權間的緊張和不相容：前者趨於權力、資源向上集中，從而削弱了地方政府解決實際問題的能力，即這一體制的有效治理能力；而後者又常常表現為各行其是、偏離失控，對一統體制的中央核心產生威脅。（註2）
中國官僚遇事推諉責任，除了跟官僚文化有關之外，更重要的仍是制度因素，若要改變中國的治理績效，在往後中國遇到重大危機時，官僚都能發揮對民意問責的回應，除了將整體體制從極權過渡到民主之外，這種行政組織的改革是勢在必行的。
二、 行政組織的差異：專業官僚主導VS.黨官主導
（一） 台灣方面，由專責公共衛生事務的衛福部長主導的防疫指揮。相信台灣民眾都非常熟悉，自從疫情爆發之後，每天關於防疫相關的記者會，都是由衛福部長陳時中統一口徑對外發佈相關消息，以及政府最新的防疫措施。
從2003年處理SARS疫情時，台灣就在中央政府的疾病管制署成立了「國家衛生指揮中心（NHCC）」，統合中央與地方的疫情危機處理。這次的疫情處理，則是在衛福部下設立臨時性的特殊任務編組「中央流行疫情指揮中心」，由衛福部長統合各部會及中央地方政府，進行防疫指揮。在台灣處理疫情至今，我們可以看到，關於防疫的專業問題，大部分都是由衛福部長說了算，原本在行政層級比衛福部長高的行政院長，甚至主導國安事務的總統，都較少做疫情處理的發言。
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| 圖片取自：中央社 |
從組織的角度來看，面對突發性的危機時，較有調適能力的組織，會對原本的「層級節制」（hierarchy）進行改組，形成「矩陣組織」（matrix organization）。「矩陣組織」的特點是針對專案進行特殊編組，不受限於原本的官僚層級，而以特殊專業為主導，橫向和縱向指揮相關領域的業務。這次台灣處理疫情，就是最典型且成功的案例。
（二） 中國方面，由專責內政事務的國務院總理主導的防疫指揮。我們可以看到，在1月25日，中國中央組成「中央應對疫情領導小組」，總共有九位成員。如果我們仔細研究這些成員的背景，可以觀察出一個特色：清一色的專長和職權都是和「維穩」和「宣傳」有關的。組長李克強為現任國務院總理，作為國家第二把手以及非習近平人馬，領導此小組，幾乎可說是有責無權，責任在於維持中共領導。副組長王滬寧是七常委裡面專門負責輿情宣傳的。
接著，若我們檢視成員背景，可以發現，「竟無一人懂公衛」！（借用習近平語）一個一個來看：丁薛祥是中共中央辦公廳主任，屬於習近平人馬，顯見是隸屬習近平的黨中央安排來監督並執行習近平的意志的。孫春蘭是國務院位居第二的副總理，也是負責統籌醫療衛生事務的副總理，她是九人當中唯一和公衛相關的人物。然而，觀其資歷，完全沒有醫療和公衛相關背景，主要的歷練是曾當過統戰部長。因此，孫春蘭也是維穩功能大於防疫。黃坤明是中宣部長，毫無疑問是用來處理輿論宣傳的。蔡奇是北京市委書記，習近平人馬。王毅是外交部長，功能是用來對外國進行外交上的話語宣傳。肖捷是國務院秘書長。趙克志是公安部長，負責中國國內的公共安全，很明顯，防疫期間社會出現的各種騷亂都可能是公安部要「維穩」的對象。簡言之，防疫救命其次，鞏固政權優先。
三、 公共衛生處理模式的差異
（一） 專業程序VS.繞過專業程序
根據美國疾病管制與預防中心（Centers for Disease Control and Prevention，簡稱CDC）提供的專業資訊，一般而言，公共衛生處理的程序有四大步驟：1.監控：找問題，亦即找出傳染病的主要來源。2.風險因素界定：找原因，亦即找出此造成此傳染病的主要原因。通常在此階段，必須讓醫療衛生專業人員深入進行「病例群聚分析」（cluster of cases）。必須針對感染區進行各種徹底的調查，得出科學數據資料，才能進行後續推估和判斷。3.介入評估：政策制訂者要針對各種可能的介入選項，進行深入評估，採用何種介入手段較為恰當。4.執行：政府以公權力執行公衛政策。以這個角度來看台灣和中國處理這次疫情的公衛處理模式。
以台灣而言，由於台灣並非傳染病的發源國家，因此，僅能從中國傳出疫情之後，才開始進行處理程序，是從第二階段開始。對台灣而言的感染源，首批就是從武漢及中國回來的人士，台灣的衛生當局自然結合專家對其進行群聚分析，追蹤相關的接觸史。這個階段是最重要的，因為是政府結合專業的科學社群進行科學評估。就第三到第四階段而言，除了對於口罩生產和購買，由政府進行管控，以免造成醫療人員口罩不足的恐慌之外，比較重要的是，政府做出了對中港澳回台人士進行隔離14天的政策。
在中國這方面，問題就嚴重了，幾乎沒有按照公共衛生的標準處理程序去走。至今為止，對於造成疫情的傳染源頭莫衷一是，有說是從武漢海鮮市場傳出，也有否定的說法，甚至更有謠傳是從武漢的P4實驗室傳出。儘管後續有各種科學論文出來，但至今仍未能確定。是以，第一階段的「監控」階段都未能完成。
再到第二階段的「風險因素界定」，是中國政府最為荒謬之處。原本應該結合科學社群，針對傳染病源進行徹底且大規模的調查。然而，由於我們前一大點提到的中國政治體制的維穩邏輯，中國政府擔心若開放各國專家到湖北和武漢當地進行深入且徹底的科學調查，會揭露到不可告人的秘密，於是，將美國疾病管制局基於專業人道考量而進行援助的好意拒絕了。這麼拒絕，也拒絕了以科學方法進行「病例群聚分析」的大好機會。
到了第三階段的「介入評估」，這點對中共政權而言，唯一要評估的標準，並不是醫生的希波克拉底誓言「病人的健康應為我的首要的顧念」或當代公共衛生的人道精神，而是鞏固中共領導的「維穩」優先考量。因此，我們就可以看到中共中央在1月底開始對武漢進行封城，後續也有幾個重要城市遭到封城。封城造成的結果，必然是比疫情擴散更可怕的人道危機，人們因為人道危機而死亡的人數，可能也會因此而上升。這就是「以政治凌駕專業」的中國疫情處理的公衛模式。
（二） 伙伴關係VS.上下關係
一般而言，現代公共衛生政策能夠有效的執行，單靠政府一己之力是不可能的。政府儘管可以制訂政策，但仍須民間作為伙伴關係，才有可能有將公衛政策，服務於全民福祉。作為政府執行公衛政策的伙伴有哪些呢？至少包括了這些角色：社區、學術社群、醫療照護機構、企業和雇主、媒體。
同樣地，把此架構用來比較台灣和中國，又是鮮明的對比。
台灣政府將這些關係人視為伙伴關係，是要合作共同來防疫的。例如：政府結合各醫療院所，共同宣導並徹底執行民眾對於各種接觸史（TOCC，旅遊史、職業史、接觸史、群聚史）的訊息蒐集及掌控。政府徵用媒體時間，進行醫療防疫的專業知識宣導（各大媒體都可見到）。政府結合防疫和醫療專家，共同對疫情最新發展狀況進行資訊彙整和評估。
中國方面，則可以看到中國政府又是用「維穩」邏輯，將這些原本應該結合來合作防疫的對象，視為動搖統治政權的擾亂者。例如：對於民眾透過自媒體發佈疫區的現場影音或消息，政府都大力管控。對於第一線防疫人員進行封口，最知名的信息揭露者李文亮醫師起先被封口就是一例。對於專業的傳染病研究的學術社群，中共官方也力圖避免他們自動發佈不利於政府的消息。對中共統治者而言，這些關係人不是伙伴，而是穩定統治的阻礙。
（註1）Amartya Sen. 1999. Development as Freedom. New York: Anchor Books.
（註2）周雪光，《中國國家治理的制度邏輯：一個組織學研究》，頁10。北京：三聯書店。
