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公務員之考績，應本綜覈名實、信賞必罰之旨，作準確客觀之考核，公務人員考績法（下稱考績法）第2條定有明文。實務上呢？多年前聽過這麽一個小故事：某單位一位同仁表現平平，年年考乙。新來的科長給他設定了一個具體的績效目標，言明只要達標，來年一定給甲。這位同仁受激勵後，果然戮力達標，科長依諾向上級長官建議給甲，但長官卻因甲等名額有限而持反對意見，科長甚至表示欲將自己的甲等讓給這位下屬，長官亦不同意。無奈之下，科長只好事後用自己甲等的獎金，私下補給了這位同仁。在有情有義的彌補下，事情終告落幕。
考績之評定，不僅是部分單位主管的負擔，更造成了許多受考人員的憂慮。筆者自身有所體驗：多年前擔任台北市某國小人事室主任，校長非常欣賞本人的工作表現，不但記功嘉獎超多，當年考績初評還高達97分，沒想到市府教育局核定的數字不變，分數卻被顛倒過來，97分變成了79分。回顧過去待過的機關中，曾有輪流考甲的，也有只要是新人第一年一律打乙的。顯然，實際上考績要做到公平公正，可謂困難重重，以致狀況百出。公務員若不服考績結果，可以依法提起救濟，不過翻案成功的機率極低。通常裁覆中，總會夾雜著一句法制專業用語：「考績富高度屬人性」。此語暗指考績法雖然標榜「綜覈名實、準確客觀」，但其實不存在真正客觀、具體的判準；在程序合法的前提下，上級機關或保訓會、行政法院都只能夠尊重權責長官的「判斷餘地」。
為何公務員如此在意考績呢?除了不同的內心感受外，因為考績直接影響個人晉俸、晉等，獎金多寡隨考績等第決定，而考績等第又受甲等比例的限制。該甲等比例在1987年考績制度取消50%設限後，各機關考列甲等人數逐年攀高，2001年起主管機關再以不成文規定設限甲等比例，此舉又生是否違反法律保留等問題。正因考績如此密切的連動著諸多層面，而不單純是工作績效的呈現，以致考績評定時亂象叢生。在這樣一張交織綿密的大網中，牽一髮而動全身，考績制度的改革因而動輒得咎、舉步維艱。
今年春節前夕，銓敘部再次大幅翻修公務員考績制度，引發熱列迴響。本次草案修正重點在於，將現行甲、乙、丙、丁四個列等，重新劃分為「傑出」、「優良」、「良好」、「待改善」及「汰除」五等，未來預計接近八成五的受考人皆可評定為「良好」，除可晉級、晉等外，將獲一個月俸給總額的考績獎金。此一放寬規定，表面看來似可舒緩受考人不平之鳴，值得肯定。然而，「優良」以上等次可能會被高階人員「佔好佔滿」，重新分配考績獎金亦有「挖東補西」之嫌。針對這些美中不足之處，提出以下數點修法建議，俾供有司參考：
一、設定簡任人員被評定為「傑出」、「優良」二等第之一定高限比例
考績法修正草案第7條規定：「(第1項)年終考績以一百分為滿分，分傑出、優良、良好、待改善、汰除五等次，各等次分數如下：一、傑出：九十分以上。二、優良：八十五分以上，未達九十分。三、良好：七十分以上，未達八十五分。四、待改善：五十分以上，未達七十分。五、汰除：未達五十分。(第2項)考列前項第一款傑出人數比率不得超過百分之五，並應附具理由；考列前項第二款優良以上人數比率不得超過百分之十五……。」
實務上，機關考量簡任人員在組織中的貢獻度相對較高，對於是二類人員之考評明顯為優。以銓敘部統計資料為例，110年中央各機關一般人員-簡任(派)計5,433人，考列甲等5,184人，占95.4%；地方機關簡任(派)計1,817人，考列甲等1,765人，占97.1%(詳見中華民國111年銓敘統計年報，112年5月，銓敘部編印，158-161頁)。又各機關職稱及官等職等員額配置準則第5條附表三之規定，中央二級機關簡任員額高限為機關總編制員額之25%；三級機關簡任員額高限為15%~20%；地方機關簡任佔比亦類同。
從以上簡任人數所佔比例，以及簡任考評情形看來，本次考績法修正草案若修法通過，該法所定各機關考績「傑出」與「優良」名額，不僅可能被高階人員「佔好佔滿」，甚者，該二等第名額數尚不足以分配給各機關簡任人員，遑論其他低官等人員。從而，大多數薦任以下人員除非有特殊功績(如獲選模範公務員)，否則縱使其於年度內表現極為優異，被評定為該二等第考績機率顯然極低，似非公允。
年終考績，應以平時考核為依據。平時考核就其工作表現、品德操守及才能發展行之，考績法草案第6條第1項定有明文。準此，公務員年終考績之評定，應側重於個人表現，而非僅考量個人對組織的貢獻度。為充分發揮獎優、激勵功能，建議銓敘部衡酌配套設定簡任人員被評定為「傑出」、「優良」二等第之一定高限比例，容讓大多數薦任以下表現突出之受考者，能同列最佳或次佳考績等第，以符於綜覈名實、公正公平之考績法制本旨。
二、維持已敘年功俸最高俸級者考績獎金，以免損其財產權益
考績法修正草案第13條第1項規定：「年終考績結果依下列規定：「一、傑出：晉本俸一級，……已敘年功俸最高俸級者，仍敘原俸級，並給與二個月俸給總額之一次獎金。二、優良：晉本俸一級，……已敘年功俸最高俸級者，仍敘原俸級，並給與一又四分之三個月俸給總額之一次獎金。三、良好：晉本俸一級……已敘年功俸最高俸級者，仍敘原俸級，並給與一又二分之一個月俸給總額之一次獎金。」
據媒體報導，考試院認為：「新制下考績獎金的總支出不變，絕對沒有獎金縮水問題……。就是『總考績獎金規模不變』經過計算新制與現制總經費幾乎一樣。也就是說，國家該給公務員的不會減少，只是分配的方式改變了，同時也沒有增加整體國庫的負擔……。目前各職等年功俸到頂的人，每年考績獎金可以再多拿一個月，所以這類同仁若考績甲等，可以拿到2個月獎金（1+1），考績乙等則拿到1.5個月獎金（0.5+1）(下稱系爭加發規定)。也因此出現了一個奇怪的現象，就是這類同仁即便考績只拿乙等，獎金也有1.5個月，比一般拿甲等的同仁還多半個月。這種獎勵『年資』而非『表現』的設計，不完全合理，也因此草案中設計把多拿的1個月獎金減為半個月。」(參見三立新聞網，《公務員年終將被砍？考試院秘書長劉建忻提4點說明澄清》，113年2月12日)。
上述考試院說法固非無見，惟檢視公務員俸表，除第十四職等僅有本俸1級外，其餘各職等之年功俸俸級從3級(第十三職等)至10級(第五職等)，多數職等年功俸俸級分六級，各職等之俸級級數並不多。至於高低二職等間的級數差距，亦然。尤其是簡任第十職等與第十一職等、簡任第十一職等與第十二職等間僅差距1個俸級，第十二職等至第十四職等俸級甚至完全相同(均為800俸點)。由於俸級級數及高低二職等間級數差距過少，加上考績法已放寬考列乙等以上人員一律晉1級，年年晉級的結果，導致一般人平均15年至20年即無級可晉，無職可升。是以，系爭加發規定，可說是其來有自。
自從2018年年改後，幾乎每個公務員都要撐到65歲才能夠退休，如以25歲任公職，45歲左右年功俸到頂，往後將有20年漫長的歲月接受年終考核。就此，以系爭加發規定來彌補俸表級數不足，似亦非全然不合理。況且，系爭加發規定已行之多年，修法減發實已損及是類人員財產權益。此一「挖東牆補西牆」的修法方式是否可行？是否會引發是否眾多高階資深人員激烈反彈，致使修法功虧一簣？是否應配合公務人員俸給法一併修正俸表結構？凡此，主管機關皆宜慎酌之。
三、引進外部參與機制，強化考績免職案件正當法律程序
按司法實務觀之，司法院釋字第491號解釋首揭，對於公務員之免職處分既係限制憲法保障人民服公職之權利，自應踐行正當法律程序，諸如作成處分應經機關內部組成立場公正之委員會決議。其後，教師法針對高級中等以下學校教師之「解聘」或「不續聘」之調查處理，設有學者專家兼任之「教師專業審查委員會」審議之(教師法第17條參照)。此外，這兩天行政院才剛出爐的陸海空軍懲罰法草案，亦針對軍人重大或社會輿論關注之違紀行為，設置「諮詢會」及「專案評議會」，後者評議會並明定外部專家學者或社會公正人士人數不得少於總人數二分之一，以避免外界質疑處理程序之公正性(陸海空軍懲罰法修正草案第57條及58條參照)。又，從比較法觀點檢視，參諸法國、日本等承認行政機關握有完整之公務員懲戒權之大陸法系國家，皆設有外部參與機制，以保障公務人權。其中法國針對情節重大之公務員懲戒，須先行移送行政法官擔任主席之「公務員紀律委員會」，經過諮詢審議作出建議後，方得由行政機關為之；日本行政機關任命權者以職員有某些特定違法失職行為由，而欲執行懲戒處分時，應先取得「國家公務員倫理審查會」之許可(參見日本國家公務員倫理法第26條)。該審查會設在人事院下，由會長及委員共4人組成，其中委員1人係由人事院人事官選任；其餘3人應具法律或社會之相關學識經驗，經兩議院同意，內閣任命之，會長及委員獨立行使其職權(參見日本國家公務員倫理法第12條至第14條)。
本次考績法修正草案固明定，考績委員會(下稱考績會)對於年終考績擬考列「汰除」或專案考績「一次記二大過處分」案件，應有全體委員三分之二以上之出席，出席委員三分之二以上同意，始得決議(草案第12條第3項、第20條第3項規定參照)。惟上述考績會委員欠缺外部性，亦無獨立行使職權功能，甚且機關長官對於復議結果仍不同意時，又得加註理由後變更之。顯然，考績會之決議對機關長官並無拘束力，縱使加重其出席及決議人數，實質上仍難謂符合公正、公平原則。
上則意見，表面看似與本次修法草案關係不高，實則至關重要。因為引進外部參與機制，不但可確實保障受考人服公職權，避免首長專擅，且亦可衡平公務員司法懲戒與行政懲處雙元規範架構。故此，鄭重建議主管機關應予通案檢視，針對本法草案所訂公務員年終考績「汰除」及專案考績「一次記二大過免職」案件，或可參酌上述法國、日本及我國現行教師法或陸海空軍懲罰法修正草案等相關規定，引進外部參與機制，俾強化是類案件之正當法律程序，以副司法院釋字第491號解釋之本旨。
從近幾年公務員制度的修法歷程來看，大凡政策性的改革，除非是強而有力的引進嶄新機制，波瀾壯闊的重新建造，以獲得普遍性的認同。否則，任何一項未經過精心籌畫、周咨博訪的措施，必遭抵制和反對，而終將宣告失敗。2010年考績法列丙等設限，乃至2018年刪減公務員喪葬補助(現行最高8個月薪俸)移作生育補助(現行2個月薪俸)等修法，其內容都具有合理性及理想性，卻均告結束收場，就是最佳的借鏡。
民主先進國家如德國、日本之考績制度，僅單純涉及公務員個人職務評定，用以作為是否適任該職務之參據，而我國的考績卻承載著公務員晉級、晉等及獎金核發等過多的任務功能，致使制度改革動輒得咎、舉步維艱。在考績制度沈痾已久而大家也習以為常的目前景況下，本次修法若仍思慮不周，諸如：挖東牆補西牆，損及部分人的權益，或讓特定人員佔好佔滿，有違公平正義，恐將激化矛盾，難以畢其功於一役。縱使修法通過，其結果亦將完全不符原所欲達成的目標，主政者豈可不慎乎！
作者：馮惠平
輔仁大學法律學系博士，文化大學行政管理學系兼任助理教授
